明治政府の官僚
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明治3年（1870年）9月に貢進生として大学南校で学ぶ。ここで教員見習に当たる少舎長に就任、12月に中舎長に昇進したが、翌明治4年（1871年）2月に辞職、12月に明治政府の司法省に仕官し、フランス語ができたため司法卿江藤新平に随行する西欧使節団（8人）の一員として明治5年9月に横浜から出航して渡欧（江藤は加わらず）、フランス中心に司法制度の調査研究を行った。ドイツ・ベルリンでは法学会で自然法論に対抗して勃興した歴史法学を重視し、民法作成にローマ法・ナポレオン法典を採用する拙速行為に反対する歴史法学を学んで、日本固有の文化・習慣・法律の保持を考えるようになり、ナポレオン法典翻訳による民法制定を企画していた江藤と思想の上で決別した。 翌6年（1873年）9月6日に帰国、10月に明治六年政変で江藤が下野した後は大久保利通に登用され、明治7年（1874年）2月に佐賀の乱鎮圧に向かった大久保に同行してかつての上司だった江藤の処刑を見届け、同年5月の台湾出兵を片付けるため8月に清へ渡った大久保に随行、清の交渉文書の作成を任された。明治8年（1875年）にヨーロッパでの学習を元にした『王国建国法』を訳出、翌明治9年（1876年）に岩倉具視から憲法制定の諮問に応じて意見を提出、外国の憲法と聖徳太子の十七条憲法、貞永式目などとは君主の法的制限の有無が異なると性質の違いを挙げ、憲法制定と議会開設を同一に捉えて時勢変化の自覚を促す内容を書き記した。 明治10年（1877年）1月に太政官大書記官に就任、西南戦争が勃発すると伊藤博文の随行員として京都に移った政府へ向かい、3月に山田顕義が指揮する別働第二旅団に属することを命じられ神戸港を船で出航、始め長崎、次いで八代に上陸し募兵と軍の監督に努めた。4月に別働隊が熊本城を解放してからは京都へ戻り、先に東京へ引き上げた政府の残務処理を行った後の8月に東京へ帰還した。翌明治11年（1878年）の大久保の暗殺後は岩倉具視のブレーンとして活躍する一方、伊藤の求めにも応じてしばしば彼の意見書作成に手を貸していた。 明治13年（1880年）2月から伊藤・井上馨・黒田清隆を始めとする各参議が憲法と国会開設の実現方法を記した意見書を政府に提出した時、11月に伊藤と話し合った末に作られた意見書は国会開設は時期尚早とし、漸進的な発展を主とする内容にまとまり12月に上奏された。また、同年4月と12月に琉球処分を巡る清との交渉に出かけた伊藤に随行したりしている。 明治9年（1876年）に記した『憲法意見控』では、これから制定する憲法は十七条憲法とは異なるものとし、欧米諸国の法制度だけを問題視していたが、後に小野梓の『国憲汎論』に触発され、政治のための国典研究の必要性に目覚め、国文学者の小中村清矩、落合直文、増田于信らと交わり、小中村義象を助手として、『古事記』、『日本書紀』以下の六国史、『令義解』、『古語拾遺』、『万葉集』、『類聚国史』、『延喜式』、『職原鈔』、『大日本史』、『新論』などを研究する。
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