日本のダムの歴史 平成初期(1989年-1999年)

日本のダムの歴史

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平成初期(1989年-1999年)

産業構造の変化は公共事業の在り方にも次第に影響を及ぼした。また高度経済成長に伴う公害などの環境破壊に対する反省から自然保護の風潮が強くなり、環境を激変させる大規模土木事業に対して日本国民の間から疑問の声が上がり始めた。両者に関わるダム事業は特にこれら問題の矢面に立たされ、一転して厳しい立場に身を置くことになる。

ダムと自然保護

只見川の水源・尾瀬全景。尾瀬原ダム計画による水没を免れ、美しい自然が残された。

ダム建設は大幅な自然の改変を伴う。例えば棲息する魚類を始めとした河川生態系への影響や植生への影響、あるいは水質への影響などである。また発電用ダムでは発電用の取水量が河川への放流量よりも多くなることで流量の不均衡が生じ、いわゆる「枯れ川」の問題も発生した。さらにダムを建設することで河川が分断されて上流から流下する土砂がダムで遮断、貯水池に土砂が堆積する堆砂(たいしゃ)の問題や流砂連続性の途絶による砂丘の縮小や河床の固定化など、多種多様な問題が表面化した。このため自然保護の立場からダム事業に対する批判が強くなった。

ダムと自然保護にまつわる問題は、既に大正時代から発生している。関東水電が只見川源流の尾瀬に水力発電を目的として1919年(大正8年)より計画した尾瀬原ダムである。只見川が尾瀬ヶ原より流出する地点にダムを建設して貯水池を形成し、貯水した水を利根川へ分水して発電を行う計画で、1903年(明治36年)より構想があった。ダム計画は1938年(昭和13年)の東京電燈による計画案では高さ80.0メートル・有効貯水容量3億3000万立方メートル、1948年(昭和23年)に日本発送電が公表した計画案では高さ100.0メートル・貯水容量7億2000万立方メートル・湛水面積約1,300ヘクタールという巨大ダム計画となったが、只見特定地域総合開発計画の原案を精査したアメリカ合衆国海外技術顧問団による勧告もあり高さ85.0メートル・総貯水容量6億8000万立方メートルの規模でほぼ固まった[293][294][295][296]。しかし完成に伴い尾瀬ヶ原全域が水没することから「長蔵小屋」を造った平野長蔵を始め国立公園を所管する厚生省文部省植物学者登山家などが環境保護の立場から、福島県が水利権の立場から強く反対した[297][298]。尾瀬原ダム計画はその後首都圏水資源に利用する気運が高まるが、水利権を巡り最終的に関東地方東北地方・新潟県の地域間紛争に発展して計画は行き詰まり、1996年(平成8年)3月事業者である東京電力が尾瀬ヶ原の水利権を放棄したことで77年に及ぶ尾瀬原ダム計画は中止された[296][299]。この尾瀬原ダム計画反対運動を機に1949年(昭和24年)設立されたのが日本自然保護協会である[296]

また吉野熊野特定地域総合開発計画における主要な事業の一つであった電源開発熊野川開発全体計画で、池原ダム北山川)と共に計画された七色ダム・奥瀞ダム(北山川)は吉野熊野国立公園の景勝地である瀞峡の主要部を水没させることから厚生省と自然公園審議会が反対。審議会は建設を許可しない姿勢を明確にしたことで流域自治体を巻き込む問題に発展した。最終的に七色ダムの建設地点を10キロメートル下流に、奥瀞ダムは小森ダムとして11キロメートル上流にダムサイトを変更して瀞峡主要部の水没を回避し1965年(昭和40年)完成した。なお小森ダムは瀞峡の環境保全を目的に河川維持放流を毎年4月から11月に実施している[300]

環境保護と大規模公共事業の整合性を図るため1997年(平成9年)環境影響評価法(環境アセスメント法)が成立、1999年(平成11年)に施行された。同法第2条において様々な大規模事業が対象とされたが、河川事業についてはダムを含む河川管理施設と水力発電所がアセスメントの対象となった。具体的には湛水面積100ヘクタール以上のダムと認可出力3万キロワット以上の水力発電所は「第1種事業」としてアセスメントが義務化され、湛水面積75-100ヘクタールまでのダムと認可出力2万2500-3万キロワットまでの水力発電所は「第2種事業」として個別にアセスメントの可否を検討することが規定された[301][302]。これにより多くの大規模ダム事業が環境アセスメントの対象となり、猛禽類保全対策などを厳密に実施するようになった。ただし津軽ダム岩木川)のように同法成立以前から環境影響評価に基づく対策が実施されたダムも存在する[303]

ダムによって自然環境が回復した例もある。利根川の支流・吾妻川草津温泉万座温泉から湧き出る酸性水が流入するため河川の酸性度が高く、魚類が一切棲息せず長らく「死の川」と呼ばれていた。特に草津温泉付近を水源とする吾妻川の二次支流・湯川のpHは1.8と希塩酸希硫酸並みで、鉄を一週間で溶かすほどの強酸性河川だった。漁業は元より灌漑にも使えず、利根川の水質まで損ねていた吾妻川の酸性度を改善するため群馬県は世界初の河川中和事業である吾妻川中和事業1961年(昭和36年)着手。湯川に石灰を投入し下流に建設した品木ダムで攪拌・中和する対策を講じた結果吾妻川の酸性度は回復し、魚類が棲息する河川となった[304][305][注 25]。同様に「玉川毒水」として流域を300年近く苦しめていた秋田県を流れる雄物川の支流・玉川についても、1989年玉川ダムの完成により恒久的な中和処理が可能となり毒水を克服している[306]。また隅田川は高度経済成長期に水質汚濁が激化、1961年の隅田川における生物化学的酸素要求量(BOD)は35-40 mg/lと「ドブ川」の態であった。当時東京都への水道供給を目的に矢木沢ダム(利根川)などを水源とする利根導水路が建設されていたが、利根導水路を利用し隅田川に利根川の清浄な水を導水することで水質浄化を図った結果、1975年(昭和50年)以降BODは4-5 mg/lにまで改善、水質汚濁のため1961年に中断した早慶レガッタ1978年(昭和53年)に復活した[307]

1996年(平成8年)に宮城県が建設した化女沼ダム(長者川)は自然湖である化女沼をダムにより拡張した治水ダムであるが、完成後オオハクチョウや猛禽類の生息地として重要な湖沼となり2008年(平成20年)ラムサール条約に登録された[308]。このほか絶滅危惧種トモエガモ集団越冬地として鳥獣保護法の「鳥獣保護特別区域」に指定された愛媛県の黒瀬ダム(加茂川[309]、ダム完成後に生息する鳥類が増加した静岡県の奥野ダム(伊東大川)[310] など生態系保全に寄与したダムもある[311]

河川環境と堆砂対策

塩郷堰堤大井川)。流域住民の「大井川水返せ運動」により1989年流水が復活した。

ダム建設による環境問題として、河川環境の悪化も問題とされた。特に水力発電が盛んに行われた河川において顕著で、取水元であるダムから水力発電所まで距離があるダム水路式発電所ではダムに付属する取水口から発電所までトンネルによって河水を迂回させるため、ダムと発電所の間では河川の水量が激減し、場合によっては完全に途絶する。流水が途絶することで河川生態系はほぼ壊滅し河川環境は極度に悪化した。こうした「枯れ川」の問題が特に深刻だったのが、静岡県を流れる大井川であった。

大井川における水力発電の歴史は古く、1902年(明治35年)に日英同盟が締結されたのを機にイギリス資本が大井川の水力発電事業に参入、日英水力発電が1906年(明治39年)に設立されたのを契機とする。以後電力会社は変転するが開発は続けられ、源流部の田代ダムから中流部の塩郷堰堤に至るまで大井川本流は階段状に多数のダムと堰そして水力発電所が建設された。また寸又川などの支流にも多くのダムや水力発電所が建設されて高度な水利用が図られた[312]。しかし発電用に多くの河水を取水したことで本来河川に流れる水が発電所のトンネルを流れ、さらにトンネル末端からは農業用水や上水道のための取水が行われたことから大井川は塩郷堰堤下流から全く流水が途絶した「枯れ川」となった。1975年(昭和50年)静岡県は田代ダムを管理する東京電力に対して河川環境維持のための放流を求めたが、取水量の減少は発電量ひいては利益の減少につながることから東京電力はこれを拒否。また大井川の発電用水利権をほぼ掌握していた中部電力にも同様の措置を求め、1976年(昭和51年)に静岡県と東京・中部両電力間で暫定的な放流措置に関する協定が締結された[313]。だが根本的な改善には程遠く、大井川は枯渇して漁業資源や水環境を著しく損ねた。このため流域住民からの不満が高まり「大井川水返せ運動」が勃発する。環境権と水利権の衝突という側面を持ったこの問題は斉藤滋与史静岡県知事が大井川の流水改善を電力会社や河川行政を監督する建設省に強く求めたことで1989年に動き出す。塩郷堰堤の水利権が期限を迎えたこの年に中部電力は静岡県が提示した水利権使用許可条件である一定量の河川維持放流義務化を受け入れ、1960年(昭和35年)の塩郷堰堤完成以来途絶していた大井川の流水が29年振りに復活した。さらに2005年(平成17年)には田代ダムの水利権更新に伴い静岡県と東京電力などの間で河川維持放流の増量措置について合意し、大井川における流水の改善は一定の改善を見た[312][313][314]。しかし往時の平均水深は76センチメートルであった豊富な大井川の水量は完全には回復していない。

ダムが河川環境に及ぼす影響に対処するため、1980年代以降行政側も対策に乗り出した。1988年(昭和63年)建設省は河川局水政課長・開発課長通知として「発電水利権の期間更新時における河川維持流量の確保について」、通称発電ガイドラインを定めた。大井川のように分水または長い減水区間を伴う一定の発電水利を対象として、水利権を利用する際のルールである水利使用規則に何らかの方法で必ず河川維持放流量を確保し、具体的な流量を規定することが水利権を所有する事業者に義務付けられた。このガイドラインは電力行政を監督する通商産業省との合意で定められ、本文には明確化されていないが取水量減少に伴う電力会社への減電補償は行わないことを電力会社に了解させた。大井川水返せ運動以降河川環境保護の風潮はさらに高まり、環境影響評価法が成立した1997年には河川法が改訂された。今次の河川法改訂は河川管理の目的について、第1条で「流水の正常な機能が維持され、及び河川環境の整備と保全がされるようにこれを総合的に管理する」と明記されたことが大きな特徴であり、治水・利水に加え河川環境保護が河川管理の重要な目的であると明確に規定された。1964年(昭和39年)の新河川法成立以来となる河川管理の大きな転換点である[313]

世論の高まりを受けた河川法改訂と環境影響評価法の成立によりダム事業は今までになく厳しい環境保護の順守を求められた。河川の流水改善については改善傾向が見られ、例えば群馬県と埼玉県にまたがる下久保ダム神流川)ではダム完成に伴い流水が途絶、荒廃していた神流川の三波石峡を復活させるため2001年(平成13年)に国土交通省と群馬県企業局による下久保ダム水環境改善事業が行われ、32年振りに国の名勝及び天然記念物である三波石峡に流水が復活した[315]。また信濃川では東京電力西大滝ダム東日本旅客鉄道宮中取水ダム信濃川発電所)の建設によって西大滝ダムから魚野川合流点までの63.5キロメートルが「枯れ川」となってサケの遡上に重大な影響を与えたことから、信濃川を管理する国土交通省北陸地方整備局と流域市町村、ダム管理者が信濃川の流量改善を目指すため1999年に信濃川中流域水環境改善検討協議会を発足させ、流量改善と共にサケ遡上の復活に取り組んだ。西大滝・宮中両ダムの河川維持放流量を増加させることで水環境の改善を図ることが柱であり、放流量増加に伴い徐々にサケが戻ってきた。ところが取り組みの最中2008年(平成20年)協議会に参加している東日本旅客鉄道が宮中取水ダムから水利使用規則を超過する不正な取水を行ったことが発覚、国土交通省は河川法違反として東日本旅客鉄道の発電用水利権を取り消した。水利権は2010年(平成22年)暫定的に許可されたがこの間水量が増加した信濃川ではサケの遡上が水利権取り消し前よりもさらに増加し、長野県上田市まで遡上が確認された。このため国土交通省は東日本旅客鉄道に対して毎秒40-100立方メートルの放流を5年間行うよう命じ、環境への影響を調査している[316][317][318]

一方、ダム湖の堆砂については今まで有効な対策を打てずにいた。堆砂は治水目的を有するダムの場合貯水容量の減少に伴う治水への影響、ダム湖上流の河床上昇による水害の危険性増幅、流砂連続性の途絶による砂丘縮小や濁水長期化現象による河川生態系の影響など多種にわたる問題をもたらす。特に治水に対する影響は1961年の昭和36年梅雨前線豪雨(三六災害)における泰阜ダム天竜川)と長野県飯田市の水害との関係性が指摘され、ダムを管理する中部電力が被害集落の地上げ工事を実施するなど対策を行った。堆砂量を計測している日本の911か所のダムにおける平均堆砂率は7パーセントであるが、崩壊が激しく重荒廃地域に指定されている中央構造線付近の赤石山脈木曽山脈飛騨山脈を流れる河川に建設されたダムで堆砂が進行している[319][320]。貯水池の浚渫以外特別な対策がなかった堆砂対策だったが、1990年代に入り連携排砂排砂バイパスという手法が登場した。連携排砂は富山県を流れる黒部川に建設された関西電力の出し平ダムと国土交通省の宇奈月ダムで2001年(平成13年)より実施しており、洪水時に排砂門から堆砂を連携して排出することで堆砂防止と流砂連続性を確保して海岸線の後退を防止するものである[321]。出し平ダムは1991年(平成3年)12月より単独で排砂を実施しているが、排砂により富山湾の環境が損なわれたとして漁業関係者の一部が2002年(平成14年)12月関西電力を相手取り黒部川ダム排砂被害訴訟を起こした。訴訟は2011年(平成23年)に和解が成立したが連携排砂と環境保護の両立に重い課題を残した[322][323][324][325]。一方排砂バイパスはダム湖上流端に貯砂堰堤を建設し、貯砂堰堤からダム湖を迂回してダム本体直下流に通じるバイパストンネルを建設して洪水時にトンネルから洪水を排水してダム湖の堆砂を防ぐ施設である。1999年に関西電力が奥吉野揚水発電所の下部調整池である旭ダム(旭川)において建設したのが日本初であり[326]、以後美和ダム三峰川)、小渋ダム(小渋川)、松川ダム松川)といった天竜川水系の多目的ダムで施工され、佐久間ダム(天竜川)でも計画されている[327][328][329][330]

ダム事業への逆風

長良川河口堰長良川)。建設を巡り朝日新聞を始め市民団体などが反対運動を全国展開した

1990年代以降のダム反対運動は移転住民中心の運動もあったが、市民運動が中心となる反対運動が目立つようになった。背景には先述した自然保護の問題に加え、ゼネコン汚職などにみられる政治不信、公共事業に対する納税者視点からの批判があった。

次第にダム事業への批判が強まっていった1995年(平成7年)、日本弁護士連合会の招きにより来日したアメリカ合衆国内務省開拓局元長官、ダニエル・P・ビアードは講演の中でアメリカにおけるダム事業について以下のように述べた[332]

最近の変化のすべてが一つの結論「アメリカ合衆国ではダム建設の時代は終わった」という避けがたい結論を導きました。私たちはもはや、従来型の大規模な建設プロジェクトに対する一般大衆の支援も政治的支援も当てにすることは出来ません。現在進行中の事業はなるべく迅速に完成させます。今後新規の大規模事業が計画されるされる可能性は、全くないとは断言できませんが、ほとんどありえないでしょう。
— ダニエル・P・ビアード 1995年2月講演より

このビアード発言、特に「アメリカではダム建設の時代は終わった」という発言は日本のダム事業推進派・反対派に大きな衝撃を与えた。さらにワシントン州1913年(大正2年)建設された発電専用の民間企業所有ダム・エルワーダムの撤去が決定したという情報も日本のダム反対派に勇気を与えた。反対派は折からの公共事業に対する国民の不信感もあって発言力を増していった[333]1993年(平成5年)には日本全国のダム事業の問題点を追及し、反対運動を支援するための組織である水源開発問題全国連絡会(水源連)が結成され、「治水・利水の両方とも役に立たないダム事業は無用であり、撤去して自然の河川に戻すべき」と精力的に各地のダム反対運動に介入した[334]

市民運動主導のダム反対運動において、特に世論への影響を与えたのが長良川河口堰長良川)の反対運動である。長良川は地形的にダムが建設不可能な河川であり、輪中地帯を中心に古くから水害が頻発していた。加えて高度経済成長期の中京工業地帯の水需要拡大により治水・利水の両面から長良川河口堰が1968年(昭和43年)より計画された。当初から漁業権補償を巡る反対運動が強く、補償交渉の妥結に長期間を費やした。1988年(昭和63年)にようやく岐阜県・三重県下22漁業協同組合より建設の同意がなされ、補償交渉もほぼ終わりかけたころに再度反対運動が勃発する。アウトドアライターである天野礼子は建設省のマスコミに対する対応の悪さを衝き、長良川河口堰の問題点を追及した。これに応じたのが朝日新聞であり、建設省との間で公開論争を行うなど動いた[335][336][337]。こうした市民運動主体のダム反対運動は長良川河口堰のほか群馬県の八ッ場ダム(吾妻川)や熊本県の川辺川ダム川辺川)など事業が長期化したダム事業などで積極的に繰り広げられ、1988年から計画された吉野川第十堰吉野川)の可動堰化については市民運動の結果、2000年(平成12年)に徳島市の堰建設の可否を問うた住民投票で反対票が多数を占め、2002年(平成14年)には反対派の大田正徳島県知事が就任したことで可動堰計画は白紙。2010年(平成22年)正式に中止された[338][339]

反対運動の高まりは、財政難に喘ぐ政府や地方自治体を次第に動かして行った。1998年(平成10年)第2次橋本内閣はダム事業評価制度を開始、この中で長期間事業進捗が滞っているダム事業を検証した。特に1972年(昭和47年)の計画発表以来地元である徳島県那賀郡木頭村が官民一体となって反対した細川内ダム那賀川)は、建設大臣だった亀井静香の決断により同年に事業が休止され、2000年に正式に事業中止となった[340][341]。同年北海道は時代の変化を踏まえた公共事業再評価である「時のアセスメント」を実施。この中で松倉ダム(松倉川)、白老ダム(白老川)、トマムダム(八戸沢川)の3ダム事業を中止した[342]。こうした国や地方自治体の動きは2000年代に入るとさらに加速して行く。またダム事業の可否について法廷闘争に持ち込まれた二風谷ダム沙流川)では1997年の札幌地方裁判所における裁判でダム事業差し止めについては却下されたものの土地収用裁決は違法とされ、判決の中でアイヌ民族の先住性が認められた(事情判決)。この判決を機に差別的法律であった北海道旧土人保護法が廃止されてアイヌ文化振興法が制定されるなどアイヌ民族の悲願が達成された[343]

こうしたダム反対派の動きは公共事業のあり方について環境保護や税負担など多角的な視点から警鐘を鳴らしたものであり、公共事業の進め方について政治を動かす契機となった。しかし急進的な反対運動に対する批判もある。アメリカには日本の全ダム総貯水容量の約2倍に当たる総貯水容量・約367億立方メートルを有するフーバーダムコロラド川)を筆頭に7万5000箇所に及ぶダムが建設され、治水・水資源開発の緊急性が乏しい上に国土面積や河川勾配の違いから日本とは単純に比較できないという意見や、「ダム撤去は環境・安全・経済性の三点で不要なものを対象とし、全米7万5000のダム全てに適用するとは考えていない」というアメリカのダム反対派の主張を黙殺しているという意見などである[344]。吉野川第十堰については徳島市以外の流域自治体が全て賛成し、30万人以上の建設促進署名が集まっているにもかかわらず徳島市の住民投票のみで物事を進めたという指摘もある[339]。そして当の移転住民からも痛烈な批判を受けた。一例を挙げると岐阜県揖斐郡徳山村全村が水没した徳山ダム(揖斐川)では補償交渉に関与した複数の住民から「地元が反対しているときには何の支援もせず、工事が始まった今頃になって反対を主張する」市民団体に対して「自然環境だけを盾に反対運動をする部外者は許せない」、「あの手の反対論者ほど早期完成を願う地元民の神経を逆なでする者はない」と手厳しく非難している[345]。また中止したダム事業である新潟県の清津川ダム(清津川)は水源連が積極的に反対運動に関わったダムの一つであるが、中止決定後地域振興が進まない状態に対する国への憤りと共にこうした市民団体が一切協力してくれないことに対して地元住民が怒りの声を上げている[346][347]


注釈

  1. ^ 長崎大水害を契機に本河内高部・低部ダム、西山ダムはダム再開発事業を行い洪水調節目的を加えた多目的ダムとなったが、旧堤体は保存されている。
  2. ^ 長崎水害緊急ダム事業に伴う本河内高部ダム再開発(治水目的追加)により直上流部に重力式コンクリートダムを建設し機能を移行した。画面手前は新ダムの余水吐。
  3. ^ 長崎水害緊急ダム事業に伴う西山ダム再開発(治水目的追加)により貯水池内に水没したが、堤体は保存されている。
  4. ^ 志津川ダムとも呼ばれた。1964年に天ヶ瀬ダムが直下流に完成したことで水没し、非現存。
  5. ^ 長崎県には同名の小ヶ倉ダムが別な場所にある。もう一つの小ヶ倉ダムは諫早市に1975年完成したアースダムである。
  6. ^ 調整池自体は近くの場所にアースダムとして再建。通称杉の木貯水池として供用され、旧調整池跡は公園になっている。
  7. ^ 事業が難航して思案に暮れている八田をモチーフとする。
  8. ^ 1965年に韓国政府がダム再開発事業を行い、旧ダムは水没している。
  9. ^ 気象庁はこの災害について正式な災害名を付けていない。災害名は土木学会の調査報告書の基づき便宜的に記載する。
  10. ^ 1960年に重力式コンクリートダムとして再建されている。
  11. ^ 北上川、江合川・鳴瀬川、最上川、利根川、信濃川常願寺川、木曽川、淀川、吉野川、筑後川の10河川。江合川は北上川水系であるが、江合川放水路で鳴瀬川と連結しているため一括りになっている。
  12. ^ 当時の赤川は最上川の支流であり、赤川放水路完成により最上川水系と分離して独立する。
  13. ^ 1956年の完成後、管理を高知県に移管させ、現在に至る。
  14. ^ 1973年、需要の低下と発電所の故障を契機にダムは廃止され、以降砂防ダムとして機能している。
  15. ^ 北海道電力・東北電力・東京電力・北陸電力・中部電力・関西電力・中国電力四国電力・九州電力。沖縄電力1972年(昭和47年)の沖縄返還以後に誕生した。
  16. ^ 胆沢ダム完成に伴い旧発電所は廃止され、新しい胆沢第一発電所に機能が移管されている。
  17. ^ これが欠如したことでフランスのマルパッセダムは決壊している。
  18. ^ 完成例としては1930年宮崎県に建設された芋洗谷ダム(芋洗谷川)が最初である。
  19. ^ 現在の貨幣価値に直すと1兆円以上の額となる。
  20. ^ 1968年公開。公開終了後石原の意向で封印されていたが、ダム完成50周年を機に封印が解かれDVDが発売された。
  21. ^ 現行の河川法ではダムをはじめ堰、水門、堤防、護岸、床止め、樹林帯など河川の流水によって生ずる公利の増進、水害の除却または軽減する効用を有する施設を指す。
  22. ^ ダムであれば、発電専用・灌漑専用・水道専用ダムがこれに当たる。
  23. ^ 1977年にダム再開発事業が実施され、貯水を行う多目的ダムとなる。
  24. ^ 1981年に第二沼沢発電所の運転開始に伴い廃止。
  25. ^ 1967年に管理は群馬県から建設省関東地方建設局(国土交通省関東地方整備局)に移管された。
  26. ^ 当時は財団法人ダム水源地環境整備センター。

出典

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